España lleva años adquiriendo medicamentos a través del mecanismo de compra centralizada para incorporarlos al Sistema Nacional de Salud (SNS). De hecho, comenzó a hacerlo en el año 2010. Sin embargo, esta medida se afianzó con la aparición de la Orden SSI/1075/2014, de 16 de junio, en la que se formuló la declaración de medicamentos como bienes de contratación centralizada, con lo que se convertían en productos susceptibles de este tipo de contratación. Esa orden tenía su apoyo legal en la disposición adicional vigésima octava del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto 3/2011, de 14 de noviembre.
A este proceso de compra centralizado pueden unirse las comunidades autónomas (CC. AA.) de forma voluntaria. De hecho, ahora mismo hay 12 comunidades adheridas y se materializa a través de acuerdos marco adjudicados por procedimiento abierto. Posteriormente, cada comunidad autónoma o el propio Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA), que se ocupa de los sistemas de salud de las ciudades autonómicas de Ceuta y Melilla, hacen licitaciones para concretar los contratos derivados.
“Este es un instrumento de racionalización de la contratación, que se supone que la hace más eficiente; el problema es que se contrata fundamentalmente por precio y esto provoca un efecto a corto plazo y hasta cierto punto, redundante, porque ya hay mecanismo regulatorio eficaz para presionar a la baja el precio de los medicamentos para el SNS”, explica Gerardo García Álvarez, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza, a EG.
Los medicamentos en todo caso, antes de su adquisición, están sometidos a un régimen regulatorio, porque antes de ser comercializados en España tienen que pasar varios filtros. El filtro de su autorización, que es renovable, que depende de la comprobación de su seguridad y efectividad y que pasa por la Agencia Europea del Medicamento (EMA), y el filtro de la Agencia Española del Medicamento (AEMPS). Una vez que el fármaco ha pasado estos filtros, llega la negociación entre el laboratorio farmacéutico y el Ministerio de Sanidad sobre su financiación por el SNS y su precio o, para los medicamentos genéricos, su inclusión en un grupo terapéutico, siendo su precio de financiación el más barato de los medicamentos incluidos.
Aunque los precios de los medicamentos vienen marcados por el Ministerio, el método es por subasta o concurso y las empresas que concurren pueden llegar a bajar los precios en gran medida, hasta un 99 por ciento del total en algunos casos, lo que provoca que muchas compañías dejen de producir ese medicamento en concreto y entren en liza empresas extranjeras que producen mucho más barato y trabajan a “rotura de stock”, (hasta que agotan su producción).Esto se puede traducir en un desabastecimiento de productos o en un monopolio del mercado por parte de un solo laboratorio.
Compras centralizadas con Europa
Por otra parte, España adquiere en muchos casos los fármacos a través de compras centralizadas con Europa. Así, en el año 2014 se firmó un acuerdo europeo para centralizar compras de medicamentos por parte de los Estados miembro. Este procedimiento único europeo, que se inició con el Acuerdo de Contratación Pública Conjunta para la Adquisición de Contramedidas Médicas, es un acuerdo político específicamente diseñado para permitir a los Estados miembro de la Unión Europea (UE) adquirir de forma conjunta y voluntaria contramedidas médicas ante amenazas transfronterizas graves para la salud. A este acuerdo se han ido sumando los distintos miembros a lo largo del tiempo. España se adhirió en el mismo año de su creación, en el 2014.
Desde la creación de ese Acuerdo, y sobre todo a partir de la pandemia de la COVID-19 en 2020, este procedimiento de compras centralizado europeo ha ido cobrando más relevancia y ahora mismo se incluye en la propia Estrategia Farmacéutica Europea como una herramienta útil para diferentes situaciones. De hecho, fue durante la pandemia cuando se modificó el Reglamento Europeo 2016/369 relativo a la prestación de asistencia urgente en la UE que no permitía a la Comisión Europea adquirir suministros, como vacunas, en nombre de los Estados miembro, creando la Estrategia Europea de Vacunas durante la pandemia de la COVID-19.
Gracias a esta modificación se permitió por primera vez a la Comisión negociar contratos en nombre de estos Estados, a través de los Acuerdos de Adquisición Anticipada (APA), con distintos fabricantes de vacunas con el propósito de tener las armas adecuadas para combatir la pandemia de COVID-19 en el ámbito de la UE. Este acuerdo nació con el objetivo de “garantizar el acceso a posibles vacunas satisfactorias, mediante la financiación inicial de la Unión, reduciendo el riesgo asociado a las inversiones esenciales para aumentar la velocidad y escala de la producción de vacunas eficaces”. Los expertos aseguran que la compra de vacunas son el mayor ejemplo de colaboración que ha ocurrido en la historia de Europa.
El procedimiento durante la pandemia consistía en que la Comisión Europea se encargaba de negociar acuerdos de compra anticipada de vacunas en nombre de los Estados miembro. A cambio del derecho a comprar un número determinado de dosis de vacunas en un periodo determinando y a un precio determinado, la Comisión financiaba una parte de los costes iniciales afrontados por los productores de vacunas. De este modo, se reducían los riesgos para las empresas y se aceleraba e incrementaba la fabricación de vacunas.
Aunque los APA han sido una herramienta muy eficaz y beneficiosa en el contexto de la compra de vacunas COVID-19, el futuro de las compras de vacunas de forma centralizada desde Europa se vuelve ahora más incierto, porque los contratos vigentes de adquisición de vacunas adaptadas a las nuevas variantes finalizarán en los próximos años. En este sentido, Jaime Espín, profesor de la Escuela Andaluza de Salud Pública (EASP) apuntaba en el marco del National Covid Summit que “antes teníamos una situación de mucha demanda y poca oferta y ahora ha cambiado completamente el paradigma”.
Los expertos alertan de que la Comisión Europea debería elaborar directrices sobre contratación pública en el marco de una futura posible pandemia, ya que, según el informe especial de adquisición de vacunas contra la COVID-19 realizado por el Tribunal de Cuentas Europeo en 2022, “a pesar de que fue un procedimiento exitoso, se debe mejorar el proceso”.
La compra por parte de las comunidades autónomas
En España, además del sistema de compras centralizado para implementar fármacos en el SNS, las comunidades autónomas tienen su propio procedimiento de compra de medicamentos, aunque estén adheridas al procedimiento centralizado. Según un estudio realizado por el Grupo de Investigación en Economía de la Salud y Evaluación Económica de la Universidad de Murcia, la tendencia en los últimos años se ha dirigido, sobre todo, hacia la creación de centrales de compras por parte de la mayoría de los sistemas autonómicos de salud, centrales que funcionan a nivel de sistema regional de salud, con la excepción de Andalucía que ha creado ocho centrales de compra provinciales, una por provincia.
Pero, en general, la mayoría de las comunidades autónomas, concretamente 12 de las 17 están adheridas a este sistema de compra centralizado de algunos fármacos, porque, de este modo y en muchos casos, se reducen los costes de los fármacos y se contribuye al refuerzo de la cohesión y eficiencia del SNS. De hecho, según datos del Ministerio con fecha de 2020, con este procedimiento se estimaba un ahorro de 128 millones de euros. Además de las CC. AA adheridas, también participan en estas compras centralizadas el INGESA y el Ministerio de Defensa. Hasta el momento, las compras centralizadas realizadas por los servicios de salud autonómicos se han formalizado mediante acuerdos marco.
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